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清理税费减免是推动发展方式转变的战略性举措

发布时间:2021-01-21 14:27:11 阅读: 来源:验布机厂家

清理税费减免是推动发展方式转变的战略性举措

“招商引资”是我国经济生活中的热门词汇。“招商引资”的流行,是上世纪90年代中后期政府反思其在经济中的作用,把角色定位从直接举办企业转向提升地区竞争优势的直接结果。“招商引资”最主要的手段是政策优惠:先是变相税收减免,将留归地方政府的流转税、所得税收入“返还”企业;随后是减免土地使用费、甚至“零地价”转让建设用地;再后来则是排污容量和更低的环保门槛;等等。“在商言利”,上述措施最终体现为对企业的高强度利益输送和投资补贴。  高强度的投资补贴与超前的基础设施、大量新增劳动力结合在一起,为我国经济的快速发展奠定了良好基础。再加上世界经济快速增长,国际市场需求强劲,我国在本世纪前10年实现了超过10%的年均增长率。这是改革开放以来我国经济增长速度最快、经济实力提升最显著的10年,也是潜在经济社会矛盾不断发展的10年。当前,随着成功跨越工业化中期发展阶段,全社会都在热议“经济新常态”的到来。推动实现全面、协调、可持续的发展,成为各级政府必须直面的重要课题。在此背景下,需要重新审视曾被视作推动地区经济发展利器的“招商引资”政策。

对地方政府而言,在其他地区都不提供税费优惠的前提下,当地政府独自向企业提供税费优惠政策,自然可以创造政策“洼地”、改善“经商环境”,吸引更多企业前来投资设厂。问题在于:如果其他地区也提供同等的税费优惠,当地所创造的“经商小气候”就会丧失,从而陷入典型的“囚徒”困境。在此情形下,如果一个地方还想延续过去的成功,就必须在增加优惠力度上下功夫。在挖掘完税收优惠的潜力之后,其他的优惠政策,如地价优惠、资源配套、贷款配套、劳动力配套乃至更加宽松的环保政策等,不断地被发掘出来。这就是“税收竞争”的内在逻辑。在愈演愈烈的“招商引资”竞争背后,是政府收入的大量流失。而这些收入本来是应该用于发展社会事业和改善民生的。  对企业而言,“招商引资”所提供的优惠政策具有很强的时效性,比如优惠仅适用于企业生产经营活动的前3年等,具有鲜明的“喜新厌旧”特点:新企业、新投资可以享受政策优惠,而在位企业、既有投资则不能享受政策优惠。这对我国经济运行产生了深刻的影响:对边际生产能力的巨额补贴,显著降低了新产品、新服务的供给价格,迫使在位企业卷入激烈的价格竞争,并使在位企业的经营利润受到严厉挤压。在此背景下,无论是在位企业,还是新成立企业,都有意无意地参与到了一场激烈的长跑比赛当中。它们必须持续扩大生产规模,最快引进最新生产技术,最快生产出新潮产品(而新增投资也恰恰为企业引入新产品、新技术提供了良好的载体)。这种锦标赛机制,使经济运行呈现出两种不同的面孔:从宏观层面考察,经济欣欣向荣,内生发展动力很强劲;从微观层面考察,由于市场竞争激烈,企业经营压力大,许多企业经济效益差。在这场马拉松长跑中,企业不能停下来,也不敢停下来。由于种种原因,许多企业掉队了。继续领跑的只剩下两类企业:一是长期坚持激进经营战略的企业,一是新成立的企业。前者长期坚持激进扩张战略,势必蕴含极大的经营风险;而后者则需要接受时间的考验。  对社会而言,政府挖空心思“招商引资”,就打破了收入分配领域的平衡。收入分配向资本倾斜,必然不利于员工和普通公众。对资本优惠的政策导向在全社会扩散开来,必然形成对企业所有者、企业高级管理人员乃至高收入群体过分纵容的局面。从对高收入群体的所得税征管上,我们可以很清楚地看到这一点。这样,无论是在初次分配层面上、还是在再分配层面上(税收调节和财政支出),都是无助于缩小收入差距、实现共同富裕的。收入差距的拉大,在经济层面上制约着消费市场的开拓和消费结构的升级,在政治层面上则冲击着共同富裕的执政理念和对执政党的社会认同。   从事后看,“招商引资”竞争是导致我国出现严重产能过剩、收入差距拉大、政府职能转变迟缓的重要原因。要推动实现全面、协调、可持续的发展,就必须清理税费减免、消除“招商引资”竞争现象。只有从上述背景出发,才能准确把握国务院《关于清理规范税收等优惠政策的通知》(以下简称《通知》)的重大意义。  《通知》明确规定:没有法律授权和国务院批准,各地区、各部门一律不得自行制定税收优惠政策;未经国务院批准,各地区、各部门不得对企业规定财政优惠政策;严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金、以优惠价格或零地价出让土地;严禁低价转让国有资产、国有企业股权以及矿产等国有资源;严禁违规减免或缓征企业应当承担的社会保险缴费;坚决取消各类针对企业及其投资者的财政支出优惠政策;对于其他一些优惠政策,如电价水价优惠、代企业缴纳部分社会保险等,则要逐步加以规范。《通知》明确要求,各地区、各有关部门要全面清理已有的各类税收等优惠政策。对于违反国家法律法规的,要一律停止执行,并发布文件予以废止;对于没有违反法律法规,确需保留的优惠政策,则要报经财政部审核后由国务院决定(专题请示国务院)。《通知》还提出,要建立评估和退出机制。对各类税收和非税收优惠政策开展系统的政策评估,并实行动态调整制度以提高政策效果。  清理税费减免的关键,是调动地方政府清理税费减免的积极性。中央政府考虑问题的出发点是全局利益,而地方政府考虑问题的立足点则是局部利益。像愈演愈烈的“招商引资”竞争,就是对局部有利却损害全局(并最终也损害局部利益)的典型。如何通过制度设计把对局部利益的追求和对国家全局利益的追求统一起来?完善考核体系无疑是一种思路。但在发展经济仍然是各级政府重要任务的大环境下,如何界定不同地区的潜在增长率,把发展经济的实际表现与地方政府的主管努力准确挂起钩来是必须首先解决的问题。不仅如此,在过去10多年时间里,各地区、各部门已形成了以“招商引资”为抓手的经济工作思路,形成了相应的工作方法和内部管理制度。现在放弃这个抓手固然容易,但形成新的抓手和工作思路却很难。清理税费减免的过程,从另一个侧面理解,也是政府履行发展经济职能的方式实施转型的过程。在新的工作思路、工作方法和工作手段成型之前,旧的方法很难彻底退出历史舞台。自然,各级地方政府也不会由衷地支持清理税费减免。要知道,在存在多级委托代理关系的政府体系内部,如果丧失了来自基层政府的支持,即便是中央政府力主实施的政策,在执行过程中也会大打折扣。  清理税费减免的难点,是监督各级地方政府严格执行有关规定。经济增长和居民福祉密切相关。发掘地方增长潜力、改善当地居民生活是地方政府的重要诉求;而且,“齐家治国平天下”、“当官要为民做主”等传统文化的熏陶,也要求地方官员“有所作为”。地方政府和官员具有强烈的动力来推动地方经济增长。因此,要清理税费减免,必须切实加强监督和问责。应当看到,随着监督链条的拉长,行政监督的力度在迅速弱化,效果在快速衰减。需要引入新的监督力量、完善监督机制。如借助信息公开加强外部监督、加强督导和检查、完善举报和问责机制等。在这方面,《通知》已做了系统的论述,关键是要不折不扣地落到实处。  清理税费减免必须面对的现实考验,是如何应对短暂的经济增速下滑。改革可以释放发展红利,但红利的兑现未必立竿见影。特别是清理税费减免,其直接效果是取消了政府对企业投资活动的补贴,使许多拟议中的投资项目变得不再有利可图。因此,清理税费减免在短期内会对投资活动产生明显抑制作用。对面临沉重下行压力的经济运行而言,这无疑是“雪上加霜”。在此形势下,中央政府能否守住底线,真正做到按市场经济规律办事将成为对清理税费减免活动的直接考验。如果中央政府要求各地政府采取措施来提振经济增长,那么在和地方政府的博弈过程中,中央政府势必会放松对清理税费减免的要求,从而给清理税费减免活动带来极大的干扰。

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